[7]第四种情况，行政法律规范既没有明确保护也没有限制、否定某种权利，但是通过合宪性解释无法导出符合基本权利规范的结论——如不存在任何可供解释的保护规范，法律规定几乎处于空白的情况，超越了法解释的功能极限。

在公职人员虽具有善意，但对相关问题无能为力时，可能导致行政机关整体上的非善意，有四种典型情形。21世纪以来，直接适用诚信原则进行审判的民事案件数量呈明显上升趋势，与法官有时需要运用诚信原则来填补法律漏洞有关。

二是压抑人性，在严密的科层组织下，公职人员都认为自己只是螺丝钉，丧失了对外界评价的回应能力。善意履职已经频繁出现于行政裁判中，人民法院裁判文书认为善意履职善意履行或诚实信用是行政机关履行其法定职责的重要要求。(14)德国法学家保罗·拉班德(Paul Laband)认为：诚实信用原则，一如其在私法之领域，可以支配公法之领域。1.对非善意行为的调查机制相对于违法或不合理而言，非善意是评价行政活动的一套全新标准，它针对的主要是行政活动作成机制中的主观因素，被认定为非善意的行政活动可以统称为不良行政活动。否则，就会变得消极冷漠，将僵化的教条作为行动准则，趋向官僚主义、形式主义。

⑧参见王锡锌：中国行政执法困境的个案解读，《法学研究》2005年第3期，第47页。(32)4.对法律的逃避逃避是指以潜规则替代正式规则，实则是对法律的逃避，因而是最棘手的一类非善意。(17)See Matthew Groves,Modern Administrative Law in Australia:Concepts and Context,Cambridge:Cambridge University Press,2014,p.42.(18)See Bankstown City Council v.Alamdo Holdings Property Limited.,223 CLR 660(2005),pp.674-675.(19)Assessment Review Board Act R.S.O.1990,Chapter A.32 11(1).(20)重庆市第四中级人民法院行政判决书，(2015)渝四中法行终字第00050号。

(32)参见叶著颐：四千亿公路罚款助推‘执法经济，载《人民法院报》2011年5月16日，第2版。3.对自利的掩饰掩饰是指借形式合法的行为追求不正当的目的，最典型的例子是钓鱼执法、罚款指标等。四、善意履职：实现路径及评价体系公职人员善意履职事关法律实施的实际效果，本质上属于法律的固有组成部分。诚实与善意，为行使一切行政权之准则，同时亦为其界限。

(73)我国无须照搬美日伦理立法。鉴于此，两大法系在将Good Faith作为一般原则时，一般都会辅以更为具体和操作性更强的辅助规则，这为行政法导入善意原则提供了很好的思路，即善意最好配合其他关联规则一同使用，以使语义和内涵更为明确。

参见(古罗马)普布利乌斯·K.塔西佗：《塔西佗历史》(第1卷)，王以铸、崔妙因译，商务印书馆1985年版，第7页。(41)各级人民法院直接适用诚实信用原则裁判案件是家常便饭，以诚实信用概念为基石的善意履职原则亦具有很好的内涵确定性和司法可适用性，因而具有可评价性。实现善意履职，有赖于正确的路径选择，以及明确有效的评价体系指引。(60)参见王仰文：巡视制度的执行困境与现实出路，《前沿》2010年第10期，第9页。

(51)参见王名扬：《美国行政法》(上)，北京大学出版社2016年版，第165页。善意履职原则的主要目标不是评价是否合法、合理，而是转向境界更高的是否良善，是对合法性、合理性评价原则的补充和升级，是全面依法治国和国家治理现代化背景下，全方位提升行政活动品质的新型原则。(44)参见梁慧星：诚实信用原则与漏洞补充，载梁慧星主编：《民商法论丛》(第2卷)，法律出版社1994年版，第63-64页。《监察法》第11条至13条规定了监察机构、派驻机构有权对公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查，对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查，对违法的公职人员依法作出政务处分决定，对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责等。

(55)举报方式分为内部举报和外部举报，一般来说，内部举报实效性很差，因为许多内部举报制度往往成为组织中常规沟通的环节。伦理冲突实质上是一种利益冲突，伦理是表、利益是里。

(42)参见骆意：论诚实信用原则在我国民事司法裁判中的适用——基于对《最高人民法院公报》中53个案例的实证分析，《法律适用》2010年第11期，第60-61页。2.诚意探寻法律目的和公开相关考虑在忠实地执行法律的四项要求中，尽责和不投机凸显了主观因素的重要性。

外部评价对职业伦理体系的良性运转发挥着重要作用。这两种机制都是借助外力推动，但其实还可以挖掘内生潜力，如提高职业准入资格条件，以及鼓励公职人员加入专业水准较高的行业协会等。⑤视工作为终身从事的事业。公职人员在作出行政行为时，倘若能诚意探寻法律的目的，并公开所有的相关考虑，还将进一步强化这个特点。(65)监察专员制度出现的原因，是现代行政主体不再只是传统意义上的执行部门，而是享有广泛决策和政策制定权的机构。从某种意义上讲，不良公务活动调查机制实际上是不得已的选择，是穷尽了其他制度潜力之后的无奈选择。

职业伦理考核与传统的德、能、勤、绩、廉指标体系有一定的重合，尤其与德的内在要求重合度较高。一是基于《人民检察院组织法》(2018年修订)第2条和第20条的规定，建构不良行政行为调查制度，成熟后再逐渐扩展到对其他不良公务行为的调查。

2.对公务的敷衍敷衍是指只按照最低的标准履行公务。不一致包括有权无责、有责无权、权大责小、权小责大等几种形态。

(56)Natalie Dandekar,"Can Whistleblowing Be Fully Legitimated? A Theoretical Discussion",Business Professional Ethics Journal,Vol.10,No.1,1991,p.95.(57)参见李许坚：让恶意举报者付出沉重代价，载《中国纪检监察报》2019年1月7日，第2版。(13)二、善意履职：公法适用与正向界定善意是各国法律中普遍存在的概念，源于私法，后被广泛应用于国际法，如今已导入公法，成为现代法律中最基础、最重要的概念之一。

对行政主体主观状态的关注，正是善意履职原则的制度价值之所在。(47)参见叶必丰：需上级指示行政行为的责任——兼论需合作行政行为的责任，《法商研究》2008年第5期，第29-35页。该案中，由于二人怠于履行申请人民法院强制执行生效处罚决定的法定职责，导致申请执行时效期间届满之日临漳县工商局并未重新提起执行申请，亦未对相关行政处罚决定作出重新认定，客观上已经导致相关罚款及加处罚款不可能借由法院强制力予以执行的实际后果。该法规定了政府官员财产申报制度，建立了独立检察官等机构保障法律实施。

1.忠实地执行法律执行法律是公职人员的重要使命，善意履职的第一要义就是忠于法律本身。在全面依法治国的大背景下，越来越多地方政府将法律实施任务转化为考核指标，明显的敷衍已不常见，但伪造数据或逃避问题等非善意履职行为依然存在。

无数事实告诉我们，在汹涌的舆论浪潮下，评价结果往往在一开始就确定了。(34)参见郭剑鸣：地方行政行为中的潜规则：形态、风险及其整治，《中共浙江省委党校学报》2008年第2期，第37页。

马克斯·韦伯的理性官僚制强调，应按照严格的层级制和岗位职责制设计，所有任务按照可计算原则和非人格的方式加以执行。⑩参见郑永流：法的有效性与有效的法——分析框架的建构和经验实证的描述，《法制与社会发展》2002年第2期，第34页。

②除了对成熟的行政法律理念、原则、制度进行提取公因式以外，还应把过去忽略的原则、制度、规范等建构起来。(11)从法律执行角度看，提升法律实效只有两条路：一是选拔出高素质的法律执行者。《公务员法》(2018年修订)第1条提出了促进公务员‘正确履职尽责的要求，在第14条公务员应当履行的义务第4项中，提出了忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令，按照规定的权限和程序履行职责，努力提高工作质量和效率的要求。此语境下，善意履职贯穿于发现事实、解释规范要件、涵摄、处理、决定和执行等各个环节，是对法律实施活动全流程的基本要求。

在传统的学术认知中，平等对待、不搞特殊化被视为严格执法和公正司法的标志。善意履职并不要求每个公职人员都成为道德卓越的楷模，在此时为善的人，在彼时却可能作恶。

2.完善分工，提高专业化水平公职人员的信仰和价值观体现着专业精神，虽然这种专业精神有时会带来麻烦，但麻烦解决后最终作出理智的行政决策，要好于所谓的服从大局。为了避免善意履职沦为舆论的牺牲品，使之真正成为科学合理、精确实效的指引和评价工具，必须建构符合法治规律的运行机制。

经历了水门事件，尤其是尼克松总统行使法定权力要求参与调查的司法部部长辞职后，美国逐渐意识到以往法律所设定的行为标准，难以令政府真正为公共利益行事，伦理学家提出的意见开始被接受，即对政府所作的批评，最终总要涉及道德抉择问题，因此，不能以法律标准替代伦理标准。②反映行政机关主观状态和行政活动作成机制的内部工作机制和流程。